农业“十四五”规划展望:如何推动中国农业现代(2)

(二)政策支持更多地向农村发展倾斜

以往的政策目标主要指向为农业产业支持。一个很典型的证据是，农业补贴的测算依据一度是按照家庭承包经营耕地的面积，而且基本实现了不减存量、保持增量。按照单位耕地面积所获得的补贴计算，中国农业补贴已经超过美国。

新时代则需要坚持农业产业支持和农村发展协调并行。未来的政策支持要更多地向农村人居环境改善、农村社会事业等倾斜。而农村发展只依靠财政投入，是不可持续的，必须增强农村地区的自我发展能力。这就需要发展壮大农村集体经济，让农村集体经济集中力量办大事。

但是，现阶段我国农村集体经济实力仍然不强。根据第三次全国农业普查10%村庄样本数据(约5.5万个村)，2016年平均每个村集体全年收入仅为105.19万元，每年还要支出64.32万元的人员工资、办公物品支出等村集体办公经费。如果以中位数计，村集体收入仅8万元，支出2.5万元。

根据农村社会事业促进部门测算，一个村建设一个公共厕所，投入资金至少需要10万元。在这种集体经济发展水平下，很难指望农村集体经济集中力量修建基础设施、做好民生服务等“大事”。

未来，要在保障农民利益的前提下，落实土地政策改革成效，千方百计盘活农村资源资产，放大产权制度改革经济效应，健全完善审批、财税、金融等政策，促进农村集体资源资产保值增值并创造实实在在的红利，释放农村集体经济活力。

(三)实现财政支农资金集约化和市场化使用

以往的规划主要依靠补贴、投资和工程项目等大幅增加财政投入。2003-2015年，国家财政支持农林水事务年均递增速度曾经达到21.2%。但是，随着国内经济转向中高速增长，经济下行压力加大，财政收入2014-2018年连续五年增速在10%以下。

“十四五”期间，减税降费政策效应会大概率地进一步释放，民生领域仍然需要财政资金补短板，其他多元化财政投入需求巨大。在这种背景下，财政对农业农村投入的增速大幅增长的空间有限。

未来的财政支农资金会更加整合集约使用，更多地发挥杠杆作用，激发社会资本和市场主体投入积极性。近年来，农林水事务财政支持资金探索使用了“大专项+任务清单”的方式，采取因素法测算分配，就某一薄弱环节的建设内容按地区切块，加强对建设任务的绩效评估。例如，国家现代农业产业园就参考了“大专项+任务清单”:以园区为单位投入，设立建设清单，直接验收建设清单项目。

与此同时，未来政府分配资源所依赖的项目制补贴方式会进一步改革。未来的农业农村支持手段会更多地依靠信贷、保险等市场化的方式，以大数据追踪的方式，实现市场化的精准支持，激发市场主体投入。

(四)农业产业支持要坚持保供给、调结构、转方式并行

以往规划的目标主要是支持农产品尤其是粮食产量增加。例如，农业部门一度把粮食年度产量作为绩效考核的主要指标。这就造成无论是农业补贴，还是农业投资，其政策作用机制主要是鼓励生产经营主体增加资源要素投入。从财政支农结构来看，农业生产资料与技术补贴仍然占到农业公共财政支出的20%以上。而农业结构调整补贴一度在1%以下，农业资源保护与利用补贴是“十二五”之后才逐步增加的。

新时代的农业产业支持政策，一方面要继续保障农产品供给，让城乡居民在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品。另一方面，则需要坚持保供给、调结构、转方式并行，尤其是需要促进农业结构、生产方式与资源环境承载力相匹配。特别需要指出的是，应当支持农业资源休养生息，耕地有序休耕、轮作，坡度较高的耕地有序退出耕种或进入后备耕地。

(五)统筹国际国内资源、市场、制度

以往的农业支持政策主要立足国内，对国际规则参与得较少。当前世界面临着“百年未有之大变局”，国际格局和政治力量对比加速演变，全球经济发展进入再平衡时期，传统国际贸易投资规则加速重构，我国面临大国战略性竞争的严峻考验。农产品消费总量刚性增长，消费结构由过去的谷物消费为主快速升级到高级植物纤维、动物蛋白和脂肪兼重。此外，工业加工需求导致原料消耗增长。

尽管农业技术进步增产效应已经一定程度上实现对消费增长的追赶，但是受到国内耕地资源和淡水资源的约束，仍然需要从国外进口农产品。根据虚拟土地贸易模型计算，2017年中国农作物播种面积25亿亩，而进口农产品折算耕地超过12亿亩。另外根据虚拟水贸易模型计算，2015年中国进口粮食相当于净进口了2005亿吨淡水资源。既然相当规模的农产品进口不可避免，那么就需要适应这一趋势。

文章来源：《农业现代化研究》 网址: http://www.nyxdhyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0909/354.html