村级治理现代化导向下的基层制度创新经验分析(2)

（一）探索实现村庄治理主体多元化

政策网络理论认为公共政策过程是多元利益群体复杂的互动博弈过程，博弈的前提是各主体的有效参与，多元治理便贯穿是“36条”的核心要素。就宁海村庄的原状而言，在缺乏制度规制的情况下，体制权力与部分精英权力以利益为纽带相勾结而将村民自治边缘化，其结果就是村庄公共事务的参与主体单一、权力成为个人谋利的工具。因此，要保障村民自我决策、自我管理村庄事务的关键就在于保证村民参与的渠道与平台，其一就是用制度规范决策管理流程，将村民意见表达纳入进来作为必经环节；其二就是信息公开透明，决议过程结果以及管理都要在村民的监督下进行，只有村民参与村务决策与管理，才有可能实现各利益主体的协商从而为实现公共利益达成一致行动。

（二）以制度规范村级权力运行

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。村级权力也不例外，村级体制权力的掌握者村主任、村干部在监督不足的情况下很容易滥用权力谋取私利。防止权力滥用一方面要斩断利益链条，另一方面要加强权力监督，“宁海36条”则是通过权力运作的程序化、透明化与痕迹化来提高了村决策及管理过程中的技术理性，村干部在“36条”下更多地成为权力的操作者而非主宰者，从而使得村级权力服务于公共而非私人。除此之外，权力的滥用必然伤害普通村民的利益，“36条”规范权力运行、大大缓和了政府与群众的紧张关系，使村庄运作能够维持正常秩序。

（三）树立村庄治理各主体法治意识

村庄治理现代化是国家治理现代化宏观框架下的构成部分，应当包含法治、自治、德治三大内涵。自是民主化的要求，德治是对村庄非正式规则遵循，而法治强调普适性的法律、责任以及规范意识，本身极具现代化色彩，在法治国家建构背景，法治化是村庄治理现代化的应有之义。苏力曾指出“真正要实行规则之治，一个非常重要的前提条件就是规则之治的治理对象本身要有一定程度的规则性”，因此，培育村民的规则意识对于村庄治理法治化格外重要。“36条”本身就是对村庄各主体在处理涉及村庄事物时的行为进行规定的政策，属于制度型政策；通过技术层面的优化使村民意识到无论是村干部、还是村庄精英还是普通村民都要按照规则办事、按规则才能办好事；村干部逾矩更要受到惩罚，从而逐渐培养村民基本的权利义务以及责任意识。

（四）提供便民化的公共服务

村庄治理现代化的最终指向是公共利益最大化，对村民来说，其公共利益除了不受各类权力侵害之外、最直接的表现就生活质量的提升，因此与村民生活相关的公共服务就显得格外重要。“宁海36条”有17项便民服务举措，涉及村民有关的社会保障；生活相关方面办水、办电；宅基地问题等，对办理流程、时限都进行了明确的规定，真正实现“为民办事、便民服务”。

四、小结与讨论：村庄治理现代化下基层制度创新本质

制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为政策行动上的一种副效应，某些政策创新可以催生新的制度，“宁海36条”的政策实践就催生了“小微权力清单”这一规范小微权力运行的制度创新。但笔者想指出的是在村庄治理环境下，“宁海36条”无论从其制定主体还是过程中的各种机制来看均是作为正式制度而存在，尽管其目的主要在于规范村级体制权力运行、但就其本质而言仍然是行政权力作用的结果。贺雪峰教授在《乡村治理的社会基础》一书中指出村级治理需要社会基础，而社会基础则来自于习惯法和经济分化即来自传统型社会关联和现代型社会关联。重构高度的社会关联是重构村庄秩序的关键，但仅凭村民与社会组织的力量真可以重构社会关联吗？在经济社会分化程度很高的东部村庄村民都尚且难以形成一致行动的能力，那在因市场化冲击而空心化与原子化的西部、中部村庄又该如何？或许有观点会认为村级权力的腐败本身就是行政权对村庄治理不当干预的产物，但笔者认为在现代国家、村庄不再可能像传统时期那样“上层高度集中、乡土一盘散沙”。村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入、二是村庄内生，行政嵌入因人民公社运动就已经被证明了会导致村庄失去活力、而仅依靠村庄内省似乎不现实，因此，实现村级治理现代化应当谋求二者的协调。

文章来源：《农业现代化研究》 网址: http://www.nyxdhyjzz.cn/qikandaodu/2021/0212/617.html