村级治理现代化导向下的基层制度创新经验分析(3)

村庄治理现代化就是要重建一套村民普遍认可的规则、这套规则内在地包含了民主化、法治化，最重要的是能够将村民团结起来适应市场冲击、抵御权力滥用以及暴力等危害，其最终指向是村庄的发展与公共利益最大化。笔者认为这样的规则应包括正式规则与非正式规则，正式规则的制定是为村庄治理提供一个基本的稳定秩序或者说协作环境，保证村庄各主体能够以一个相对平等的身份共同参与，在此基础上，村庄再根据自身情况探索如何协作、继而达成一致。“宁海36条”就是正式规则的一个体现，其治理主体多元化、规范权力运作、提升村民的法治意识三个指向实际上就是为村庄秩序的重构创造有利的环境条件。因此，笔者认为就村庄治理现代化而言，行政权的渗入是必要的，但其目的在于助推而非主导村庄秩序的形成；基层政府可以通过公共政策创新促成制度创新，其本质就是依托强制力构建一套村庄正式规则，一方面作为部分村庄秩序发挥保护功能、另一方面发挥为有效非正式制度的构建营造空间。总的来说，“宁海36条”的实践是成功的。其成功之处就在于，在村庄治理现代化导向下通过基层政策创新构建了一套助推村庄秩序重构的正式制度。其政策创新实践得益于把握住了村庄治理现代化应有治理主体多元化、权力运作规范化、村庄治理法治化以及公共服务便民化四个指向，实现行政力量与乡村社会基础的有机结合，进而将村庄治理向民主化、法治化的现代化方向推进。

[1]柯武刚,史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策[M].商务印书馆,2000.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].商务印书馆,1961:154.

[3]贺雪峰.乡村治理的社会基础[M].中国社会科学出版社,2003.

[4]苏力.送法下乡[M].中国政治大学出版社,2003:193.

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[6]严荣,公共政策创新及其边界[J].党政论坛,2005(9):16-18.

[7]徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J].江苏社会学,2002(2):29.

[8]徐勇.“将乡村治理历史演变的过程概括为:礼治—理治—力治”,参见徐勇《礼治—理治—力治》,三农中国网2006年10月29日.

[9]贺雪峰.乡村治理研究与村庄治理研究[J].地方财政研究,2007(3):46.

一、研究背景十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求实现国家、政府、社会的治理创新。村庄治理现代化是国家治理现代化的基础性工程，实现村庄治理现代化就是要通过各类权力的有机协调建立起一套村庄公认的秩序，这一秩序能够有效地适应市场化的冲击、制约村级权力的运行、保障村民有效参与政治并通过法治化使村庄治理与国家治理有机整合，最终指向是村庄公共利益的最大化。治理现代化在实践上需要应对不同层面的治理问题，因此必然要求治理创新，对于村庄治理来说，实现治理创新首先要进行制度创新。村庄治理现代化导向下基层政府积极实施制度创新是解决村庄治理问题的关键、也是将村庄治理有效融入国家治理宏观战略的必然举措。“宁海36条”全名为《宁海县村级权力清单三十六条》是宁海县政府以政策形式发布的，为化解宁海村庄普遍存在的因村级权力腐败造成的村庄内部矛盾而实施的制度创新，其内容表现为通过“晒家底”和明确“份内事”对村级管理事务与各项便民事项实施运作的条件、流程、环节、参与主体明确规定，从而实现村级权力运行透明化、规范化。本文旨在通过分析“宁海36条”的政策内容及实践，总结出其制度创新的一般经验，为其他地区旨在推进村庄治理现代化的基层制度创新提供借鉴。二、“宁海36条”制度创新的具体实践“宁海36条”即《宁海县村务工作权力清单三十六条》涉及村级重大决策、村级采购事项、村级管理事项、村级工作人员任用事项、阳光村事项、村级集体资源和资产处置事项等19项集体管理事项以及村民宅基地申请、村民救助救灾款申请、村民用章管理、计划生育服务、其他服务事项等17项涉及村民个人的便民服务举措。“宁海36条”实施的初衷是规范村庄小微权力的运作，权力失范往往是与利益相挂钩的，因此“宁海36”条最大的成功就在于斩断了谋利的利益链条。规范村级决策及其实施；落实责任主体、强化监督问责并举，此两项内容既是“宁海36条”的着力点，亦是其创新点。（一）以硬制度规范村级决策流程“宁海36条”规定的“五议决议法”明确规定了村庄重大事项的决策流程：村党组织建议—三委联席会议商议—党员大会审议—村民代表大会会议决议—两委会组织实施决议，在这一流程中，两委会先拟定初步方案公示15日以供群众讨论决议，村民代表大会决议要求2/3以上村民到会，到会村民代表过半数同意则决议有效，决策过程全程记录、决策结果要求村民代表签字，决议通过后要求公示3天，决议过程与实施过程要求村监会全程监督。“五议决议法”的优势就在于通过流程的清理与公示将各主体都纳入到决策过程中，改变了之前村干部“一言堂”的情况，而这种依靠制度手段保证多元主体共同参与到决策中的原则在“36条”其他方面也深有体现。如：“36条”通过一系列规定将上级党委、村监会、村（社）群众都纳入到对村庄公权力运作的监督当中。以村级招标事项管理为例，5-200万的中型工程要经过村两委、联村干部同经济合作社商议之后、还要经过党员会议审议、村民代表会议决议，并实行公开招标；而200万以上的大型工程在前述要求基础上，还要到县公共资源交管办备案。（二）落实责任与强化监督并举“宁海36条”及其配套政策构建了针对村级权力运行的三方监督与问责体系。上级监督方面，宁海县出台《农村干部违反廉洁履职若干规定责任追究办法（试行）》，详细界定了村干部的违规事项与责任承担方式，责任承担与村干部经济收益挂钩。村一级监督方面，体现了以权力制衡权力的思想。以村级财务管理为例，财务开支票据、村级事务开支都需要村支书、村主任、董事长（经济合作社董事长）签字，5000元以上的还要交联村干部审核签字，单笔元以上需要附上社员股东代表会议决议。村民群众监督上主要是依赖技术手段，保证决议流程、决议结果、决议实施全过程的信息公开来保障权力在村民监督下运作。三、治理现代化理念下宁海制度创新的经验提炼村级治理现代化就是通过各类权力的有机协调建立起一套村庄公认的秩序，这一秩序能够有效地适应市场化的冲击、制约村级权力的运行、保障村民有效政治参与并通过法治化与使村庄治理与国家治理有机整合，最终指向是村庄公共利益的最大化。“宁海36条”的实践也充分践行了村庄治理现代化的内涵，其核心经验可以概括为以下几个方面：（一）探索实现村庄治理主体多元化政策网络理论认为公共政策过程是多元利益群体复杂的互动博弈过程，博弈的前提是各主体的有效参与，多元治理便贯穿是“36条”的核心要素。就宁海村庄的原状而言，在缺乏制度规制的情况下，体制权力与部分精英权力以利益为纽带相勾结而将村民自治边缘化，其结果就是村庄公共事务的参与主体单一、权力成为个人谋利的工具。因此，要保障村民自我决策、自我管理村庄事务的关键就在于保证村民参与的渠道与平台，其一就是用制度规范决策管理流程，将村民意见表达纳入进来作为必经环节；其二就是信息公开透明，决议过程结果以及管理都要在村民的监督下进行，只有村民参与村务决策与管理，才有可能实现各利益主体的协商从而为实现公共利益达成一致行动。（二）以制度规范村级权力运行“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。村级权力也不例外，村级体制权力的掌握者村主任、村干部在监督不足的情况下很容易滥用权力谋取私利。防止权力滥用一方面要斩断利益链条，另一方面要加强权力监督，“宁海36条”则是通过权力运作的程序化、透明化与痕迹化来提高了村决策及管理过程中的技术理性，村干部在“36条”下更多地成为权力的操作者而非主宰者，从而使得村级权力服务于公共而非私人。除此之外，权力的滥用必然伤害普通村民的利益，“36条”规范权力运行、大大缓和了政府与群众的紧张关系，使村庄运作能够维持正常秩序。（三）树立村庄治理各主体法治意识村庄治理现代化是国家治理现代化宏观框架下的构成部分，应当包含法治、自治、德治三大内涵。自是民主化的要求，德治是对村庄非正式规则遵循，而法治强调普适性的法律、责任以及规范意识，本身极具现代化色彩，在法治国家建构背景，法治化是村庄治理现代化的应有之义。苏力曾指出“真正要实行规则之治，一个非常重要的前提条件就是规则之治的治理对象本身要有一定程度的规则性”，因此，培育村民的规则意识对于村庄治理法治化格外重要。“36条”本身就是对村庄各主体在处理涉及村庄事物时的行为进行规定的政策，属于制度型政策；通过技术层面的优化使村民意识到无论是村干部、还是村庄精英还是普通村民都要按照规则办事、按规则才能办好事；村干部逾矩更要受到惩罚，从而逐渐培养村民基本的权利义务以及责任意识。（四）提供便民化的公共服务村庄治理现代化的最终指向是公共利益最大化，对村民来说，其公共利益除了不受各类权力侵害之外、最直接的表现就生活质量的提升，因此与村民生活相关的公共服务就显得格外重要。“宁海36条”有17项便民服务举措，涉及村民有关的社会保障；生活相关方面办水、办电；宅基地问题等，对办理流程、时限都进行了明确的规定，真正实现“为民办事、便民服务”。四、小结与讨论：村庄治理现代化下基层制度创新本质制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为政策行动上的一种副效应，某些政策创新可以催生新的制度，“宁海36条”的政策实践就催生了“小微权力清单”这一规范小微权力运行的制度创新。但笔者想指出的是在村庄治理环境下，“宁海36条”无论从其制定主体还是过程中的各种机制来看均是作为正式制度而存在，尽管其目的主要在于规范村级体制权力运行、但就其本质而言仍然是行政权力作用的结果。贺雪峰教授在《乡村治理的社会基础》一书中指出村级治理需要社会基础，而社会基础则来自于习惯法和经济分化即来自传统型社会关联和现代型社会关联。重构高度的社会关联是重构村庄秩序的关键，但仅凭村民与社会组织的力量真可以重构社会关联吗？在经济社会分化程度很高的东部村庄村民都尚且难以形成一致行动的能力，那在因市场化冲击而空心化与原子化的西部、中部村庄又该如何？或许有观点会认为村级权力的腐败本身就是行政权对村庄治理不当干预的产物，但笔者认为在现代国家、村庄不再可能像传统时期那样“上层高度集中、乡土一盘散沙”。村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入、二是村庄内生，行政嵌入因人民公社运动就已经被证明了会导致村庄失去活力、而仅依靠村庄内省似乎不现实，因此，实现村级治理现代化应当谋求二者的协调。村庄治理现代化就是要重建一套村民普遍认可的规则、这套规则内在地包含了民主化、法治化，最重要的是能够将村民团结起来适应市场冲击、抵御权力滥用以及暴力等危害，其最终指向是村庄的发展与公共利益最大化。笔者认为这样的规则应包括正式规则与非正式规则，正式规则的制定是为村庄治理提供一个基本的稳定秩序或者说协作环境，保证村庄各主体能够以一个相对平等的身份共同参与，在此基础上，村庄再根据自身情况探索如何协作、继而达成一致。“宁海36条”就是正式规则的一个体现，其治理主体多元化、规范权力运作、提升村民的法治意识三个指向实际上就是为村庄秩序的重构创造有利的环境条件。因此，笔者认为就村庄治理现代化而言，行政权的渗入是必要的，但其目的在于助推而非主导村庄秩序的形成；基层政府可以通过公共政策创新促成制度创新，其本质就是依托强制力构建一套村庄正式规则，一方面作为部分村庄秩序发挥保护功能、另一方面发挥为有效非正式制度的构建营造空间。总的来说，“宁海36条”的实践是成功的。其成功之处就在于，在村庄治理现代化导向下通过基层政策创新构建了一套助推村庄秩序重构的正式制度。其政策创新实践得益于把握住了村庄治理现代化应有治理主体多元化、权力运作规范化、村庄治理法治化以及公共服务便民化四个指向，实现行政力量与乡村社会基础的有机结合，进而将村庄治理向民主化、法治化的现代化方向推进。参考文献[1]柯武刚,史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策[M].商务印书馆,2000.[2][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].商务印书馆,1961:154.[3]贺雪峰.乡村治理的社会基础[M].中国社会科学出版社,2003.[4]苏力.送法下乡[M].中国政治大学出版社,2003:193.[5]巢小丽.乡村治理现代化的建构逻辑:"宁海36条"政策绩效分析[J].中国行政管理,2016(8):69-75.[6]严荣,公共政策创新及其边界[J].党政论坛,2005(9):16-18.[7]徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J].江苏社会学,2002(2):29.[8]徐勇.“将乡村治理历史演变的过程概括为:礼治—理治—力治”,参见徐勇《礼治—理治—力治》,三农中国网2006年10月29日.[9]贺雪峰.乡村治理研究与村庄治理研究[J].地方财政研究,2007(3):46.

文章来源：《农业现代化研究》 网址: http://www.nyxdhyjzz.cn/qikandaodu/2021/0212/617.html